Colombia - Realizar una evaluación de impacto del programa Colombia Mayor que permita medir el efecto causal de la intervención en el ingreso, consumo, pobreza y condiciones de dignidad de los beneficiarios.

Colombia Realizar una evaluación de impacto del programa Colombia Mayor que permita medir el efecto causal de la intervención en el ingreso, consumo, pobreza y condiciones de dignidad de los beneficiarios.

Evaluación de impacto EL PROGRAMA COLOMBIA MAYOR

En general, a escala global, la población de mayor edad ha venido aumentando debido a causas como el aumento de la esperanza de vida, la disminución de la mortalidad, el control de las enfermedades infecciosas y parasitarias, el descenso de las tasas de fecundidad, el mejoramiento de las condiciones sanitarias (Concha, 2015).

Igualmente, a nivel mundial, existe consenso que si bien se ha dado un crecimiento económico este no es suficiente para incluir a las personas mayores dentro de una mejora del bienestar de la población, y la desigualdad de los ingresos se evidencia en particular en este rango de edad. En efecto, muchos adultos mayores se encuentran en situación de vulnerabilidad, con graves problemas de acceso a los servicios sociales. El Índice de Envejecimiento, Age Watch de 2014 (Watch, 2014), en los países de ingresos medios y bajos, uno de cuatro personas de 65 años y más vive sin el beneficio de una pensión, y Colombia no es ajena a esta realidad.

Según la Fundación Saldarriaga Concha, en Colombia, el proceso demográfico se encuentra en etapa intermedia, y al igual que para buena parte de países de América Latina los cambios demográficos han sido relativamente rápidos. Existe un aumento evidente de la población adulta mayor, especialmente el porcentaje de los más viejos: mientras la población general incrementa 1.9%, promedio anual (en el período 1990-2005), la población mayor de 80 años crece a una tasa promedio anual de 4%. Por su parte, la esperanza de vida en los últimos 50 años se ha venido incrementando, principalmente para las mujeres (viven en promedio 5.9 años más), las personas ubicadas en las zonas urbanas, así como para los grupos con mayor nivel educativo e ingresos económicos más altos (Concha, 2015).

Un aspecto importante de la problemática del adulto mayor en Colombia es que más de la mitad de los mayores de 60 años son pobres. En efecto, según el censo de 2005, el 6.3% de la población colombiana era mayor de 65 años, valor que corresponde a 2.612.508 habitantes, y cuya población en condición de pobreza representa más del 50%.

Lo anterior se corrobora con los hallazgos de la Encuesta Nacional de Demografía y Salud ENDS 2010 (PROFAMILIA, 2010), según la cual los mayores de 60 años representan el 10 por ciento de la población y los mayores de 65 años un 7 por ciento, casi 4 millones y medio y 3 millones, respectivamente. Alrededor de la quinta parte de los adultos mayores no ha aprobado ningún año de educación, 58 por ciento ha cursado solo la primaria, 17 por ciento tiene secundaria y 5 por ciento tiene educación superior.

En la misma encuesta se encontró que a medida que aumenta el índice de riqueza, disminuyen las proporciones de los adultos mayores que trabajan. Entre los adultos mayores que no trabajan un 27 por ciento vive de la ayuda de los familiares que residen en el país y 4 por ciento fuera de él; y casi la tercera parte (28 por ciento) son jubilados. El 9 por ciento vive de otros ingresos, hay un 13 por ciento que recibe subsidio de bienestar social para su supervivencia y 30 por ciento que no tiene ningún ingreso.

La problemática de la población mayor en Colombia se encuentra íntimamente relacionada con el sistema de pensiones del país. El sistema de pensiones contributivo tradicional de Colombia ha tenido un nivel de cobertura bajo, reflejando la alta informalidad de su mercado de trabajo. Desde la introducción del sistema pensional de la Ley Nº 100 en 1993, el porcentaje de la población económicamente activa que realiza contribuciones es cercano a 25%. Esta baja participación de los trabajadores activos se refleja directamente en la situación de los adultos mayores. Tomando como referencia a la población de 65 años y más, el nivel de cobertura del sistema de pensiones ha oscilado alrededor del 15-20% en las últimas décadas. (Rofman, 2013).

MARCO NORMATIVO

La política para atender a la población mayor de Colombia se contempla inicialmente en el Conpes Social 70 de 2003 en el cual se establece que el Estado cuenta con dos mecanismos principales, sustentados en la ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios: uno de tipo preventivo y otro asistencial.

El mecanismo preventivo está sustentado en el Sistema Pensional. Dentro del Sistema existen dos regímenes: el contributivo y el subsidiado. Este último se financia por medio de un mecanismo de solidaridad intrageneracional. El mecanismo de tipo asistencial transfiere recursos directamente a la población de la tercera edad, en especial a la población en estado de indigencia, otorgando subsidios monetarios o en especie.

Bajo este marco, unido a la exigencia del artículo 257 de la ley 100 de 1993, se crearon la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional y el Programa de Atención Integral al Adulto Mayor (PAIAM) cuya cronología se explica a continuación.

Una vez expedida dicha Ley, en 1994 el Decreto reglamentario 1135 organizó el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social FOSES y con ello se inició la ejecución del Programa de Ausxilios para Ancianos Indigentes denominado REVIVIR. En el marco de este programa, entre 1994 y 1998, se suministraron subsidios en dinero o en bienes y servicios básicos por medio de las entidades públicas municipales o por subcontrato con instituciones sin ánimo de lucro.

Continuando con la cronología, en 1999 se reorientó el anterior programa dándose origen al ya mencionado Programa de Atención Integral para Adultos Mayores PAIAM (1999-2002) a través del cual se brindaron servicios básicos que incluyeron medicamentos, ayudas de locomoción no contempladas en el Plan Obligatorio de Salud POS-S, nutrición, habitación, vestuario, auxilio funerario y aportes de dinero en efectivo y acciones complementarias de educación, recreación, cultura, turismo, deporte y el ocio atento. Sin embargo no se contó con mecanismos financieros permanentes para garantizar la disponibilidad de recursos y el aumento de cobertura, por lo tanto su ejecución se realizó de manera descentralizada condicionada a la cofinanciación por parte de los entes territoriales.

Con la expedición de la Ley 797 de 2003, se creó la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional incrementando significativamente y fue unificado con el PAIAM a partir del Conpes Social No. 70 de 2003, en el Programa de Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM) hoy denominado como Colombia Mayor.

Posteriormente, a partir del artículo 2 de la Resolución 1370 del 2 de mayo de 2013 se actualizó el Manual Operativo del Programa donde se ajustaron los criterios de selección de los beneficiarios. En esta resolución de ajusta la reglamentación de los criterios de inclusión en el Programa Colombia Mayor.

Número de ID DNP-DSEPP-PCM-2016

1. ASPECTOS TEMÁTICOS OBJETIVO DE ESTUDIO DE LA EVALUACIÓN

1.1 LA CADENA DE VALOR Y LA TEORÍA DE CAMBIO IMPLÍCITA PARA LA EVALUACIÓN DE LA INTERVENCIÓN

Cuando el interés radica en examinar los procedimientos y tareas involucradas en la puesta en marcha de una política o Programa, y los resultados e impactos que se producen, como es el caso de Colombia Mayor, resulta pertinente hacer el análisis mediante el concepto de cadena de valor. En este caso particular consiste en la interacción de insumos, procesos, productos, resultados e impactos para la entrega de subsidios directos e indirectos. Para los primeros, los subsidios directos, la cadena llega hasta los impactos, para los segundos, se refiere más al análisis y percepción de los resultados desde la percepción de los Centros de Bienestar al Adulto y sus miembros, lo cual haría parte del eslabón de los resultados aunque no abracaría el total de los mismos.

La definición de cadena de valor contempla, “una relación secuencial y lógica entre insumos, actividades, productos, resultados e impactos en la que se añade valor a lo largo del proceso de transformación total” (Arregocés, Velásquez, & Jola, 2014)”. De acuerdo con la Guía de Sinergia (Sinergia D. , 2014), esta estrategia facilita la identificación de la cadena de resultados es uno de los instrumentos que se puede utilizar para entender la lógica con la que se creó e implementó un Programa. Esta herramienta es utilizada por la teoría de cambio, que desarrolla el mapa de la construcción de las etapas o fases necesarias para alcanzar los objetivos de largo plazo de una intervención.

Articulado con este concepto está la Teoría de Cambio y la propuesta que ésta hace al movilizar transformaciones mediante la acción de un Programa, este caso, Colombia Mayor. Como bien lo señala Heyer (2001) en la Guía de Sinergia, se considera que “el fin último de la teoría de cambio es desarrollar el mapa general de las causas y efectos a través de la identificación de los eventos o condiciones que pueden afectar a una intervención, de los medios como consigue los resultados deseados y especialmente de la interrelación y la complejidad de los procesos internos de la política pública (Sinergia D. , 2012)”.

Una manera de captar esta secuencia causal de los procesos que están involucrados en un programa o proyecto, está en la construcción de la cadena de valor, que para el caso se propone siguiendo el modelo planteado por Schuman (1967) y posteriormente Wignaraja (2009), en donde se establece como relevante la identificación de una cadena lógica que implica: insumos/procesos/productos/resultados/impactos (Wignaraja, 2009).

- INSUMOS:

i) Normativos

ii) Lineamientos técnicos

iii) Convención de adultos mayores y acuerdos y compromisos internacionales

iv) Compromisos en créditos externos

v) prioridades políticas establecidas en los CONPES del marco normativo y otras disposiciones.

- PROCESOS

i) Conocimiento de los problemas y necesidades de la población mayor.

ii) Procesos identificados en el Manual Operativo de Colombia Mayor.

-PRODUCTOS

i) Subsidios directos: apoyo financiero mensual directamente a los beneficiarios a través de la red bancaria, entidades contratadas para este fin o tesorerías municipales.

ii) Subsidios indirectos: recursos que se otorgan en Servicios Sociales Básicos, a través de Centros de Bienestar del Adulto Mayor y Centros Diurnos.

-RESULTADOS (SUBSIDIOS DIRECTOS E INDIRECTOS)

i) Mayores ingresos, consumo, gasto, mejores condiciones de vida.

ii) Mayor protección a los adultos mayores que se encuentran desamparados

-IMPACTOS (SUBSIDIOS DIRECTOS)

i) Relación causal entre los subsidios directos y el ingreso, consumo, pobreza y condición de dignidad de los beneficiarios del Programa frente a no beneficiarios.

ii) Efectos de los subsidios directos en los miembros del hogar de los beneficiarios (ej. educación)

1.2 ESTRATEGIA METODOLÓGICA DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO.

Método de Estimación:

Principal: Propensity Score Matching

Secundaria: Regresión lineal

2. ESPACIALIDAD Y TEMPORALIDAD DE LA EVALUACIÓN

El programa Colomba Mayor es implementado en 1.103 municipios del territorio colombiano. La evaluación de impacto del programa se desarrolla en Colombia desde el 24 de noviembre del 2015 hasta el 5 de agosto del 2016.

Tema	Vocabulario	URI
Tercera edad, mayores [12.2]	CESSDA
Política del estado del bienestar. [15.1]	CESSDA
Servicios sociales [15.2]	CESSDA
Condiciones e indicadores sociales [13.8]	CESSDA
Vivienda [10.1]	CESSDA
Enfermedades específicas y estado de salud [8.9]	CESSDA
Situación económica e indicadores [1.2]	CESSDA
Ingresos, propiedad y ahorro/inversión [1.5]	CESSDA

Pobreza, Ingreso, Consumo, Gasto, Condiciones de dignidad en la vejez, Salud física y psicosocial, Evaluación de Impacto Municipios cubiertos por el programa Colombia Mayor para el año 2015, en las zonas urbano y rural.

En el universo de referencia al 2015, está ubicado en 1,107 municipios y están constituidos por los 1.211.973 adultos mayores beneficiarios, mientras que para la subpoblación de control se tienen 416.413 adultos priorizados. Se excluyó de este análisis los adultos que son beneficiarios indirectos y los "transformados", estos últimos se analizarán de ser posible con información secundaria, dependerá de la información administrativa que exista de estas personas.

Nombre	Abreviación	Dependencia	Rol
Dayana Lorena Téllez Galeano	DT	UT Econometría - SEI	Analista cuantitativo
Diego Alejandro Velandia	DV	UT Econometría - SEI	Director de Gestión de Datos
Jhon Jairo Romero	JR	UT Econometría - SEI	Estadístico
Nelson Espitia	NE	UT Econometría - SEI	Asistente de Gestión de Datos
Sonia Roa	SN	UT Econometría - SEI	Coordinadora de Captura y Procesamiento

2016-06-19COL-DNP-PCM-2016