Colombia - Evaluación de operaciones y resultados al instrumento de titulación de baldíos a familias campesinas en el período comprendido entre 1995 y 2013

Colombia Evaluación de operaciones y resultados al instrumento de titulación de baldíos a familias campesinas en el período comprendido entre 1995 y 2013

Evaluación de Operaciones / Evaluación de Resultados ANTECEDENTES

PROBLEMÁTICA DE LAS POBLACIONES RURALES

La informalidad de la propiedad rural en Colombia es cercana al 47%. En numerosas áreas rurales la población no tiene derechos sobre la tierra, y ello impide un acceso al goce efectivo de derechos. Al no tener un derecho de propiedad, no se pagan impuestos y los beneficios de la inversión pública se reciben de manera indirecta. Las áreas rurales de Colombia están caracterizadas por la precariedad en la cobertura de servicios públicos básicos como la salud, la educación, el agua y las vías. Gran parte de la población rural no siente la presencia del Estado, y la formalización de la propiedad no es vista como un estímulo sino, por el contrario, como una carga onerosa que no representa mayores beneficios. Las Necesidades Básicas Insatisfechas en las áreas rurales siguen siendo muy altas. En algunas zonas como Vichada y La Guajira llegan a penosos números del 0.80 y 0.90. Hay zonas donde las condiciones de la población son precarias, y allí se presenta informalidad en los derechos de propiedad. La formalización de la propiedad puede ser vista como un mecanismo de soberanía estatal que, además, contribuye a la mejora de las condiciones de vida de la población. A esta capa de problemas estructurales de la población que habita las zonas con bajos niveles de informalidad, se suma el conflicto armado interno. Los actores armados se mueven sobre los territorios con fines estratégicos en la consecución de recursos o de dominio territorial y esto, ha generado el desplazamiento de población rural. La población víctima del desplazamiento con derechos informales sobre la tierra es más vulnerable que las víctimas que tenían derechos de propiedad. Por tal razón, la formalización de la propiedad es un mecanismo de protección sobre los derechos y patrimonio de las víctimas. Su ausencia hace mucho más difícil construir la memoria de los territorios de cara a los procesos de restitución.

Otro de los problemas que afecta a las poblaciones rurales es la falta de articulación de las políticas públicas en el territorio. Algunos ejemplos. Los proyectos productivos muchas veces no se enfocan en la población beneficiaria de titulación. El desminado humanitario no se prioriza en las zonas donde se lleva adelante el desarrollo rural. La infraestructura no va coordinada con la creación o mejoramiento de cadenas productivas. El campo colombiano ha sido escenario de muy buenas y diversas propuestas, que se han elaborado sin distingo territorial, productivo, de género, de condiciones físicas y culturales.

El diagnóstico de las problemáticas campesinas implica conocer el territorio, los derechos de la población sobre la tierra, el tipo de asentamientos humanos, las costumbres y, en general, las condiciones de las zonas.

REFERENTES INTERNACIONALES

REFORMA AGRARIA- EXPERIENCIAS PARA COLOMBIA Y OTROS PAÍSES

Las experiencias de otros países que han implementado programas de reforma agraria tienen varias similitudes con el caso colombiano que es importante tomar como referentes. Cabe aclarar que todos los contextos imprimen de particularidades las políticas en torno a la formalizad de la tierra. Para analizar la reformar agraria se quiso tomar las experiencias en Guatemala, Bolivia y Perú. Al final de cada uno de los análisis se hace una relación de las similitudes con la reforma agraria en Colombia y se concluye afirmando que el espíritu de la reforma permeo a todos los países latinoamericanos analizados, que los beneficiarios de la reforma en los países analizadas comparten unas condiciones de vulnerabilidad y que la cooperación internacional ha fijado el apoyo a la formalización de la tierra como una línea de acción hacia los países latinoamericanos.

Guatemala

El Presidente Guatemalteco Jacobo Árbenz (1945-1951) impulsó la reforma agraria en su país como mecanismo de desarrollo económico e inclusión de mano de obra trabajadora sobre tierras propias.[1] El interés de Árbenz era volver productivas las tierras ociosas y no atacar los intereses de los grandes empresarios. Se encontró con una gran oposición de empresas como la United Fruit Company acusada de gestar el golpe de estado en su contra.[2] La reforma agraria Guatemalteca tiene una estrecha relación con los postulados de Carlos Lleras Restrepo y éstos han guiado la normatividad de tierras en Colombia. Dichos postulados son, 1) Mejorar el acceso a la propiedad de la población, 2) Poner a producir las tierras ociosas y 3) insertar las economías emergentes en dinámicas de mercado. Sobre este último punto el interés de Carlos Lleras en Colombia tras el fortalecimiento del movimiento campesino fue precisamente conseguir mano de obra y convertirla en propietaria para desarrollar el campo colombiano. En esta visión global coinciden Árbenz y Lleras.

Bolivia

En Bolivia el 4,5% de la población es propietaria del 70% de la tierra.[3] A mediados del siglo XX en lo que se conoció como la Revolución Nacional se consolidan alternativas populistas campesinas y se ponen en evidencia reivindicaciones indígenas de larga data. Esta revolución que involucró el tema de la tierra llegó a su máxima expresión en 1953.[4] La reforma en Bolivia tuvo como objetivo la titulación a familias explotadoras de tierras para cubrir las necesidades de subsistencia familiar. Si bien una parte de reforma estuvo dirigida a las comunidades indígenas, hubo titulación individual. En Colombia también se ha combinado titulación individual con la colectiva, aunque la primera ha sido preferencial. Otro punto de conexión es el desarrollo económico de los territorios objeto de titulación. En Bolivia se creó una Justicia Agraria y en Colombia se insertó en lo civil, y le dio vida a una arquitectura institucional de cara a las necesidades de los beneficiarios de tierras. En ambos países la reforma no solo se expresó en cambios de orden legal, sino en arreglos de orden institucional.

Perú

En Perú el interés principal fue la transformación de la estructura agraria de la propiedad buscando un acceso equitativo a la tierra. Durante el Gobierno de la Junta Militar se creó el instituto de reforma agraria y Colonización[5] con el objeto de aliviar la presión de los campesinos que buscaban reivindicar sus derechos tras los incumplimientos de anteriores gobiernos. El gobierno en ese sentido, veía en la reforma un mecanismo de estabilización política y de modernización del campo que tenía como objeto, la inserción de los campesinos a la masa productiva. Además de los dos objetivos generales, los objetivos concretos se podrían resumir en incrementar el ingreso campesino, garantizar justicia social, incrementar la productividad y propender por mecanismo de asociatividad para hacer eficiente el uso de la tierra.[6] Los problemas de la reforma, siguiendo a Chirinos-Almanza, se podrían dividir en problemas de autogestión, falta de apoyo técnico y polarización con empresas medianas y grandes. De esta experiencia, Colombia se podría identificar con la promulgación de la Ley de Reforma Agraria aunque en el país no se hizo en el marco de un gobierno de corte militar. Al igual que en los dos otros ejemplos citados, los objetivos de reforma agraria son los mismos. Es decir que en las ambiciones de la reforma agraria los cuatro países incluyendo Colombia comparten el espíritu de la Ley pero difieren en la materialización de las medidas.

El acceso a la tierra como forma de democratización de la propiedad es una tendencia en las experiencias internacionales de Guatemala, Bolivia y Perú. Así mismo, el interés de volver productivas las tierras ociosas es un objetivo común. Y buscaba mejorar las economías nacionales y la dinamización del comercio exterior. El sujeto beneficiario de la reforma agraria son las personas vulnerables de bajos ingresos. Una prioridad de la cooperación internacional ha sido apoyar la implementación de programas de formalización de la propiedad con el objeto de estimular el desarrollo económico, y prevenir la inestabilidad política que producen los derechos de propiedad informales[7].

[1]Carrera, M. A. (2012) Árbenz y la reforma agraria. Recuperado el 13 de Noviembre de 2014, del sitio web Prensalibre.com: http://www.prensalibre.com/opinion/Arbenz-reforma-agraria_0_806919368.html

[2]Ibid.

[3]Carter, C. Revolution and the Agrarian Sector» en Malloy, J, Thorn, R. 1971 Beyond the Revolution: Bolivia since 1952, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press

[4] Angel, J.E.. (1973, Agosto 7) La reforma agraria de Bolivia Nueva Sociedad Número 7. Pp. 19-37. Recuperado el 13 de Noviembre de 2014, del sitio web nuevasociedad.org: http://www.nuso.org/upload/articulos/76_1.pdf

[5] Chirinos-Almanza, A. (1975, Noviembre) Reforma Agraria Peruana. Nueva Sociedad No. 21 Pp. 47-64

[6]Ibid.

[7] Al respecto se puede ver USAID, (2011, Junio 17) Training on best practices for land tenure and natural resources governance in Latin América. Tetra tech ARD. Recuperado el 10 de Noviembre de 2014, del sitio web usaid.gov: http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PA00J73C.pdf

Número de ID COL-DNP-TBFC-2015

La evaluación tiene por objeto analizar el proceso de titulación de baldíos a familias campesinas teniendo en cuenta la articulación institucional así como sus fortalezas y debilidades en aspectos jurídicos, técnicos, administrativos y logísticos. Así mismo, se busca identificar los efectos del programa en las condiciones de vida de la población beneficiaria representada en los ingresos y gastos, pobreza, producción agropecuaria a través del empleo de un instrumento de recolección de información. Para ello, se han contactado las Familias Campesinas beneficiarias del programa de Titulación de Baldíos en el periodo comprendido entre 2008 y 2013 en las áreas rurales de los municipios objeto de estudio, en las siguientes regiones

Regiones Municipios Familias

Montes De María 3 105

Urabá 3 165

Magdalena Medio 3 140

Central-Antioquia 5 265

Oriental 5 265

Resto Costa-Bajo cauca 5 355

Sur-Pacífico 6 405

Total general 30 1.700

Con base en la información primaria tanto de las víctimas como de las entidades y la información secundaria, se busca determinar cómo ha contribuido la titulación de baldíos en la productividad y la calidad de los beneficiarios. Así mismo, se busca establecer cómo se ha armonizado la titulación con la la planificación y el ordenamiento ambiental, productivo y social de la propiedad.

Baldíos, Campesinos, Inspección ocular, Minifundista, Plan Gradual de Reconversión, Unidad Agrícola Familiar, Oposición, Recurso de Reposición, Id_Predio, ID_Muestra, Departamento, Municipio, NroSolicitud, IdentificacionBeneficiario, NombreSolicitante, Género, Nombre Predio, eN/Dtension, Resolución, Año Resolución, GEORREFERENCIADO, NOMBARRIO, NOMVEREDA, NOMLOCALID Área rural de los municipios objeto de estudio

Municipio

Está constituida por las Familias Campesinas beneficiarias del programa de Titulación de Baldíos en el periodo comprendido entre 2008 y 2013. Son beneficiarias de la política de titulación de baldíos las personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas. No obstante el universo de estudio en esta evaluación se restringe a personas naturales.

Definición y descripción del marco de muestreo: Base de datos del INCODER con la información sobre titulación de baldíos a familias campesinas en el periodo comprendido entre 2008 y 2013 suministrada por el DNP, y cruzada con las bases de datos de SISBEN III y el Registro Único de Víctimas (RUV) para obtener datos de ubicación actualizadas de los beneficiarios.

El marco muuestral final, acordado por el Comité técnico de la evaluación, corresponde a los baldíos adjudicados entre 2008 y 2013 que cuenta con datos de ubicación válidos (dirección de residencia y teléfono de 7 o 11 dígitos).

Nombre	Abreviación	Dependencia	Rol
Liliana Duica	LD	PROYECTAMOS COLOMBIA SAS	Experta en tierras
Julián Yaya	JY	PROYECTAMOS COLOMBIA SAS	Estadístico
Jorge Ivan Gonzalez	JIG	PROYECTAMOS COLOMBIA SAS	Director
Andrés Mauricio Mendoza Piñeros	AMM	PROYECTAMOS COLOMBIA SAS	Economista
Martha Cecilia Cardozo	MCC	PROYECTAMOS COLOMBIA SAS	Analista Cualitativa
Carol Niño	CN	PROYECTAMOS COLOMBIA SAS	Representante Legal
Edgar Rodríguez	ER	PROYECTAMOS COLOMBIA SAS	Análisis cuantitativo
PROYECTAMOS SAS COLOMBIA	SAS	PROYECTAMOS COLOMBIA SAS	EMPRESA

2015-04-07IDD-COL-DNP-Evaluacion-de-operaciones-y-resultados-al-instrumento-de-titulacion-de-baldios-a-familias-campesinas-en-el-periodo-comprendido-entre-1995-y-2013-2015