Colombia - Evaluación de operaciones y resultados del Programa de Alimentación Escolar- PAE

Colombia Evaluación de operaciones y resultados del Programa de Alimentación Escolar- PAE

School Feeding Programme

Evaluación de Operaciones / Evaluación de Resultados Los primeros restaurantes escolares que se organizaron en Colombia como política pública fueron instaurados por el educador Rafael Bernal Jiménez (1898-1974), desde mediados de los años veinte, en el departamento de Boyacá. Bernal fue un conocido reformador educativo, para la época Director Departamental de Instrucción Pública, cuyas ideas buscaban proteger a la infancia pobre de las zonas rurales, de la herencia y el ambiente, en lo que se conoció como la escuela defensiva (Sáenz, et al, 1997).

En efecto, además de su interés en los temas propiamente educativos, como la formación de los maestros y la pedagogía, a Bernal le inquietaban también “las enfermedades tropicales, el alcoholismo y la desnutrición entre la población, la ausencia de médicos escolares y de acciones de asistencia social por parte del Estado, así como la inexistencia de mínimas normas higiénicas en la escuela y la población”.

La razón de su inquietud se resume en la hipótesis del degeneramiento de la raza, muy de boga en la época, y planteada así por el mismo Bernal Jiménez: "nosotros hemos tenido la peregrina pretensión de edificar el progreso espiritual y material de una nación sobre la base de un núcleo humano orgánicamente debilitado, y esto no podía llevarnos sino a un absoluto fracaso; el fracaso de los pocos ideales de cultura que hayamos podido acariciar. Jamás un pueblo, atacado en las fuentes mismas de su vida, podrá producir una cultura siquiera sea precaria o mediocre. Es necesario ir primero a vigorizar las resistencias orgánicas. Sin esta labor previa de saneamiento, todas las demás manifestaciones de la vida nacional continuarán siendo, como hasta ahora, agitaciones de una impotencia colectiva." Las respuestas de política pública a este diagnóstico se tradujeron entonces en distintos componentes, entre ellos, servicios de asistencia social para las escuelas rurales, particularmente roperos, restaurantes escolares, y en servicio médico estudiantil (Sáenz, 1997).

Las ideas de la Reforma de Boyacá se esparcieron por distintos departamentos de Colombia, cuyos Directores de Instrucción Pública se sintieron atraídos por las ideas de Bernal. Varias de ellas alcanzaron luego el nivel de política pública nacional en los gobiernos liberales de los años treinta. En particular, en 1936, (luego de la reforma constitucional de ese año), el Gobierno de López Pumarejo expidió un decreto asignando con carácter permanente de recursos para los restaurantes escolares (Sáenz, 1997), por lo que a la fecha (2012) la alimentación escolar tiene 76 años de historia en el país, (87 años, si se cuenta desde su creación en Boyacá) siendo uno de los programas sociales más antiguos de Colombia.

Para el Ministro de Educación del presidente López Pumarejo, Luis López de Mesa, “más que los cambios cualitativos en la enseñanza, que los nuevos métodos y los planes de estudio, le preocupaban las condiciones biológicas de la población escolar, sus precarias condiciones de salud, y sus bajos niveles nutricionales” (Jaramillo, 1989). Entre los distintos programas destinados a implementar estas ideas, cobijados en parte por el programa de Cultura Aldeana, “el Ministerio de Educación organizó campañas de salud pública, y retomando la idea puesta en marcha en años anteriores en Boyacá, impulsó el desarrollo de los restaurantes escolares urbanos y rurales”.

Enfrentar la degeneración de la raza como objetivo de política fue reemplazado gradualmente por el discurso de la democracia (Sáenz, 1997). En el gobierno Santos, “en el campo de la educación, los gastos se destinaron a la fundación de establecimientos de enseñanza normalista, a la educación vocacional agrícola y a la creación de restaurantes escolares” (Lleras Restrepo, 1942). Durante su paso como Ministro de Educación de Eduardo Santos, Jorge Eliécer Gaitán ayuda a expandir el zapato escolar y los restaurantes escolares (que ya había promovido como Alcalde de Bogotá).

En los años cuarenta, el gobierno argumenta la alimentación escolar como una estrategia para evitar que estudiantes de zonas rurales deban dejar la escuela para ir a almorzar hasta sus residencias. En los años cincuenta la alimentación escolar forma parte del conjunto de servicios de asistencia social de SENDAS, en el gobierno del General Rojas Pinilla.

Con la creación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en 1968, y luego de 32 años de ser manejado por el Ministerio de Educación, el Programa pasa a ser manejado por la nueva entidad.

Con el Decreto 319 de 1941 se relanza el Programa con el objetivo de aportar nutricionalmente a los estudiantes para que estos tuvieran la capacidad de estudiar la jornada y formarse integralmente.

Para el efecto se aportan recursos del presupuesto nacional dirigidos a dotar y mantener restaurantes escolares en el país. Años después, mediante la Ley 715 de 2001 se estableció que correspondía “a los distritos y municipios garantizar el servicio de restaurante para los estudiantes de su jurisdicción, en desarrollo de esta competencia deberán adelantar programas de alimentación escolar con los recursos descontados para tal fin… sin detrimento de los que destina el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a este tipo de programas u otras agencias públicas o privadas”.

Durante su funcionamiento se han desarrollado diferentes modalidades de atención como refrigerio simple, refrigerio reforzado, bono alimentario escolar rural, vaso de leche, almuerzo, entre muchos otros. Así mismo, las modalidades de prestación del servicio se han adaptado a las metas de los planes de desarrollo del país y a los objetivos del mejoramiento del estado nutricional de los niños, niñas y adolescentes. A partir del año 2006, se vincularon directamente los objetivos relacionados, con el sistema educativo, como herramienta para contribuir a incrementar la matrícula, reducir el ausentismo y mejorar la función cognitiva de los escolares.

El Programa forma parte de las estrategias del gobierno colombiano como aporte a dos de los Objetivos del Desarrollo del Milenio, en particular reducir la pobreza extrema y hambre, al aportar el 30% de las recomendaciones diarias de nutrientes de los niños, niñas y adolescentes; y segundo, lograr la enseñanza primaria universal mediante el apoyo a la reducción de la deserción escolar.

Con la ley 1176 de 2007 se le estableció una asignación presupuestal especial a la alimentación escolar abriendo la posibilidad de que a nivel local se pueda ejecutar el programa por medio de recursos de diferentes fuentes (propias de las instituciones educativas, recursos municipales, de entidades privadas, organismos internacionales, regalías, entre otros) , siempre y cuando los operadores a nivel local sigan los Lineamientos Técnico – Administrativos establecidos por el ICBF. El piso mínimo de cobertura establecido para las entidades territoriales es el de la vigencia fiscal de 2007, utilizando recursos propios, recursos de libre destinación y recursos de calidad educativa del Sistema General de Participaciones (SGP).

Esta Ley establece que son los municipios quienes eligen las instituciones educativas públicas en las cuales los operadores prestarán este servicio, priorizando aquellas que “atiendan población desplazada, comunidades rurales e indígenas y a los establecimientos educativos con la mayor proporción de la población clasificada en los niveles 1 y 2 del Sisbén”. Cada institución deberá cubrir paulatinamente cada grado iniciando por los inferiores hasta llegar a cubrir los matriculados en preescolar y primaria, y posteriormente podrá cubrir los de secundaria, de la misma manera iniciando por los estudiantes de sexto. (Artículo 19).

En este sentido, los beneficiarios del Programa están relacionados con los grupos poblacionales vulnerables que han definido los diferentes documentos Conpes. Los cuales son: comunidades rurales e indígenas, afrocolombianas, las poblaciones desplazadas y coyunturalmente las poblaciones afectadas por la emergencia invernal. La focalización es responsabilidad de distritos y municipios. Dentro de los últimos cambios adelantados al Programa, se identifica pasar de un operador por unidad de servicio (institución educativa) a un operador especializado que administra varias unidades y al manejo de volumen en compras, preparación y distribución de alimentos incluyendo la opción de raciones industrializadas para sectores en donde las condiciones de infraestructura o acceso no son viables para la preparación de alimentos.

Se amplían las coberturas en número de beneficiarios y tiempos de atención, como se dijo antes se logra la asignación de recursos por parte del Sistema General de Participaciones (SGP), se desarrollan procesos para el mejoramiento de la prestación del servicio para cada nivel de operación, se hace seguimiento, supervisión e interventoría con el fin de garantizar la calidad en condiciones de infraestructura, equipo y utensilios de cocina, prácticas del personal que manipula alimentos y todas las operaciones relacionadas, desde fabricación hasta consumo de alimentos, y finalmente en lo posible inicia un proceso de concurrencia de recursos de la nación, departamentos y municipios, en una sola bolsa para el nivel territorial.

Número de ID COL-DNP-PAE-2012

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

1. Analizar en la evaluación de operaciones cada una de las fases que son llevadas a cabo para la ejecución e implementación del Programa de alimentación Escolar.

2. Evaluar los efectos del programa en los indicadores de ausentismo en los beneficiarios.

3. Evaluar los efectos del programa en los indicadores de deserción escolar en los beneficiarios.

4. Evaluar los efectos del programa en los indicadores de formación de hábitos alimentarios en los beneficiarios.

Tema	Vocabulario	URI
Nutrición [8.7]	CESSDA
Educación obligatoria y preescolar. [6.2]	CESSDA

PAE, Alimentación escolar, Nutrición, Ausentismo, Deserción 18 Departamentos y el Distrito Capital

Beneficiarios del PAE, que en 2010 se estima llegó a cuatro millones de niños.

Nombre	Abreviación	Dependencia	Rol
Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas	DSEPP

2015-05-28COL-DNP-PAE-2012