Colombia - Evaluación Institucional y de resultados de la Política de Gestión Integral de la Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos PNGIBSE

La evaluación tiene como propósito analizar el grado de apropiación de la política en los instrumentos de planeación y ordenamiento territorial, así como la capacidad institucional del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y de las entidades sectoriales y territoriales para su implementación. También se evalúan los resultados de la PNGIBSE sobre los motores de pérdida de biodiversidad y la incidencia de factores externos como el conflicto armado, el contexto político o la ilegalidad. El análisis abarca el periodo comprendido entre 2012 y 2024, utilizando herramientas cuantitativas como modelos econométricos, regresión espacial discontinua y machine learning, junto con metodologías cualitativas centradas en análisis de narrativas.

La PNGIBSE tiene un enfoque sectorial y territorial, con ejes temáticos que incluyen la conservación de la naturaleza, la gobernanza y creación de valor público, el desarrollo económico, la gestión del conocimiento, la gestión del riesgo y la corresponsabilidad global. Los motores de transformación de la biodiversidad incluyen cambios en el uso del territorio, la degradación de ecosistemas, las invasiones biológicas, la contaminación, y el cambio climático. Cada eje tiene sus propias líneas estratégicas y está orientado a mitigar los impactos negativos sobre la biodiversidad y los servicios ecosistémicos del país.

Los resultados son:

1. El mapa de actores de la PNGIBSE identifica siete grupos clave con roles específicos; sin embargo, existen brechas importantes en articulación, especialmente entre políticas de conservación y sectores productivos, con baja capacidad de acción territorial (índice de influencia territorial 54.6/100), donde la legitimidad es fuerte pero el poder real es limitado, afectando la toma de decisiones en alcaldías, gobernaciones y CAR.

2. A nivel nacional, aunque hay avances en articulación interinstitucional y colaboración con comunidades para recolección de datos ambientales, persisten barreras como fragmentación institucional, falta de comunicación interna y centralismo en decisiones, lo que limita la inclusión de actores regionales y sector privado; en territorios, el índice de percepción de articulación interinstitucional es bajo (48.29), con mejores resultados en autoridades ambientales territoriales.

3. El marco legal y normativo presenta rigidez, fragmentación y falta de flexibilidad, con un 84% de citas negativas, y aunque se han creado direcciones especializadas y se ha contratado personal técnico, hay deficiencias en seguimiento, evaluación y recursos financieros, con un Índice Sintético de Capacidad Institucional promedio de 54.38; alcaldías muestran limitaciones en capacidades funcionales y continuidad por cambios políticos.

4. La inclusión de biodiversidad en planes y normatividad es insuficiente, con disminución en menciones en planes nacionales (de 3.3% a 1%) y una mayor atención en gestión del riesgo y compromisos globales, mientras protección de naturaleza, gobernanza y gestión del conocimiento son menos relevantes, limitando un abordaje integral y coordinación intersectorial.

5. Los instrumentos territoriales (PDM y POT) tienen impacto limitado por baja actualización (solo 20% de POT actualizados) y falta de integración efectiva; aunque PDM con alta inclusión de biodiversidad muestran correlaciones positivas con conservación, POT no evidencian efectos significativos; además, ecosistemas como humedales crecieron 17.69% y páramos disminuyeron 6.22% entre 2016-2020.

6. Las acciones sectoriales muestran avances, como reducción del 30% en deforestación proyectada 2018-2022 en áreas con PSA y compensación, y aumento del 28.48% en áreas protegidas del territorio; sin embargo, persisten brechas como valoración integral de biodiversidad (VIBSE), presiones en frontera agrícola, limitaciones financieras y falta de articulación con políticas rurales; se usan herramientas como TREMARCTOS-COLOMBIA para mitigar impactos, pero hay sesgos taxonómicos y falta de acceso a datos públicos.

7. La inversión en biodiversidad ronda 1.2 billones de pesos constantes (2024) anuales entre 2012-2023, con liderazgo territorial desde 2014 y creciente protagonismo de CAR desde 2021; sin embargo, hay desequilibrios regionales y asignación desigual de recursos; inversiones en gobernanza correlacionan positivamente con cobertura boscosa y calidad del agua, pero otras presentan correlaciones negativas con bosques húmedos y humedales.

8. Factores externos como áreas protegidas del RUNAP aumentan la cobertura forestal en un 24.87% respecto a áreas no protegidas, con variabilidad según tipo de área; competencia política, conflicto armado e ilegalidad influyen en la efectividad, con mayor conservación en municipios con alta competencia política y bajo conflicto armado; cultivos ilícitos y minería afectan negativamente, pero en municipios con baja presencia de coca la cobertura boscosa aumenta 40.3%; el Acuerdo Final de Paz tiene efectos mixtos; la cooperación internacional y el contexto político-institucional son fundamentales para el éxito y la adopción de instrumentos de política ambiental

La unidad de análisis corresponde a las alcaldías, gobernaciones y CAR.

Las unidades de muestreo son las Secretarías de Planeación de los 33 departamentos (incluido Bogotá); así como a las 46 Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), Corporaciones de Desarrollo Sostenible (CDS) y Autoridades Ambientales Urbanas/ Establecimientos Públicos Ambientales (EPAS). Y las 567 Secretarías de Planeación de municipios que cuentan con alguno con alguno de los siguientes ecosistemas: bosques, bosque seco tropical, páramo, playa, humedales, zona pantanosa, deforestación o Sistema Nacional de Áreas Protegidas -SINAP.